破局責(zé)任虛化 捍衛(wèi)市場公平

　　規(guī)范健康的招標(biāo)投標(biāo)市場，對提高資源配置效率效益、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境具有重要作用。今年8月，廣州出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)制度改革的通知》（以下簡稱《通知》），推出29項改革舉措，打響招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域系統(tǒng)性改革“發(fā)令槍”。其中，此次改革直指要害，明確加快推進(jìn)“評定分離”，突出“權(quán)責(zé)對等”，旨在克服“專家說了算”“唯分?jǐn)?shù)論”“唯低價是取”的局限性。同時，進(jìn)一步強化招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)與主體責(zé)任，并增強公開透明、加大監(jiān)督制約，助力營商環(huán)境實現(xiàn)深度升級。

　　“評定分離”制度是什么？

　　“新機制的核心在于‘分離’。”廣州市建設(shè)工程招標(biāo)管理辦公室副主任熊光蔚表示，傳統(tǒng)模式中，評標(biāo)和定標(biāo)基本是“打包”進(jìn)行，評標(biāo)專家既負(fù)責(zé)對投標(biāo)文件進(jìn)行審核、打分，又直接根據(jù)打分排名決定中標(biāo)企業(yè)，招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)實際上被評標(biāo)委員會所取代。

　　“評定分離”模式改變了以往“專家說了算”的做法，把招投標(biāo)流程拆成“評標(biāo)”和“定標(biāo)”兩個獨立環(huán)節(jié)。評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)評審，篩選出符合招標(biāo)要求、具備競爭力的投標(biāo)人，推薦給招標(biāo)人，不再直接確定中標(biāo)人；定標(biāo)則由招標(biāo)人組建的定標(biāo)委員會負(fù)責(zé)，在參考評審意見和候選人名單的基礎(chǔ)上，按照事先公開的定標(biāo)規(guī)則和方法，最終確定中標(biāo)人。簡單來說就是“專家評技術(shù)，甲方定需求”。

　　為什么要推進(jìn)“評定分離”制度？

　　要想回答好這個問題，就要搞清楚過去“評定合一”模式存在什么弊端。表面上看，是評標(biāo)專家既“評”又“定”，給權(quán)力尋租留下了空間；但從深層次看，“評定合一”模式的最大弊病在于招標(biāo)人主體責(zé)任的虛化、弱化。

　　去年3月，廣州市委巡察機構(gòu)開展全市工程招投標(biāo)領(lǐng)域?qū)ｍ椦膊欤l(fā)現(xiàn)有的招標(biāo)人“潛在水下”控標(biāo)，習(xí)慣讓招標(biāo)代理、評標(biāo)專家、項目監(jiān)理“浮在水上”，面上“佛系”、暗里“謀利”。“招投標(biāo)整個鏈條中，最關(guān)鍵的角色就是招標(biāo)人。招標(biāo)人主體責(zé)任缺失，是‘明招暗定’‘幕后定標(biāo)’大行其道的重要原因。”市委巡察辦干部余友斌告訴記者。

去年3月，廣州開展全市工程招投標(biāo)領(lǐng)域?qū)ｍ椦膊欤l(fā)現(xiàn)存在招標(biāo)人主體責(zé)任缺失等深層次問題，并將相關(guān)問題線索移交市紀(jì)委監(jiān)委嚴(yán)肅查處。圖為專項巡察期間，巡察組下沉一線，來到建設(shè)工地了解相關(guān)情況。

　　通過對近年查辦的市重點公共建設(shè)項目管理中心原黨組書記、主任蘇彥鴻，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局原黨組書記、局長王宏偉等大量涉工程招投標(biāo)案件進(jìn)行分析，市紀(jì)委監(jiān)委辦案人員羅凌濤介紹，在現(xiàn)行“評定合一”模式下，部分業(yè)主單位和代業(yè)主單位“一把手”插手工程發(fā)包、分包、物資采購等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但往往會用看似“合法合規(guī)”的程序來隱藏貓膩、“自我保護(hù)”，進(jìn)行取證也較為困難。

　　“‘評定分離’將‘定標(biāo)權(quán)’和‘責(zé)任’一并歸還給招標(biāo)人，遵循了‘誰投資、誰決策、誰負(fù)責(zé)、誰受益’的市場原則，解決了以往權(quán)責(zé)不對等的問題，有效壓實了招標(biāo)單位‘一把手’責(zé)任。”同時，將定標(biāo)權(quán)從專家手中分離，降低了專家被“圍獵”的風(fēng)險，從制度上壓縮了尋租空間。

　　“評定分離”制度的第三重意義

　　在廣州市建設(shè)工程招標(biāo)管理辦公室副主任熊光蔚看來，推進(jìn)“評定分離”對深化工程招標(biāo)投標(biāo)制度改革，除了落實招標(biāo)人主體責(zé)任，遏制評標(biāo)專家利用“權(quán)力尋租”之外，還有一重意義。

　　《通知》明確，定標(biāo)委員會在綜合考量評標(biāo)意見、清標(biāo)情況基礎(chǔ)上，遵循“質(zhì)量優(yōu)先、合理低價”原則獨立評分或投票。這意味著在專家評選出相對優(yōu)質(zhì)的投標(biāo)人后，招標(biāo)人可以選擇“報價合理、信譽良好、方案最優(yōu)”的投標(biāo)人，而不僅僅是報價最低的。這種政策導(dǎo)向?qū)⒐膭钇髽I(yè)向異常低價惡性競爭說不，引導(dǎo)其更加注重自身信譽、技術(shù)實力和項目管理水平建設(shè)，從而促進(jìn)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　“總的來說，‘評定分離’不僅是招標(biāo)程序上的一個技術(shù)性調(diào)整，更是招標(biāo)投標(biāo)理念的一次深刻變革。它旨在重建招標(biāo)投標(biāo)活動的責(zé)任鏈條，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是深化‘放管服’改革、優(yōu)化營商環(huán)境在工程建設(shè)項目領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。”熊光蔚說。

　　亮點

　　實行“第一責(zé)任人制度” 壓緊責(zé)任落實

　　方向明確后，廣州如何做實“評定分離”？“首先要錨定責(zé)任、落實到人。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、長江經(jīng)濟(jì)帶研究院副院長、公共資源交易研究中心主任王叢虎分析這輪廣州深化工程招標(biāo)投標(biāo)制度改革，對位列29項措施之首的“第一責(zé)任人制度”給予高度評價。

　　該制度明確，在市、區(qū)政府投資項目中，招標(biāo)單位主要負(fù)責(zé)人是招標(biāo)活動的第一責(zé)任人。同時，在招標(biāo)方案、定標(biāo)方案和定標(biāo)規(guī)則制定以及評標(biāo)、定標(biāo)委員會組建等關(guān)鍵事項中，招標(biāo)人要依法嚴(yán)格履行“三重一大”決策程序，就是為了督促其積極履職，防范獨斷專行和隨意決策，壓實主體責(zé)任。

　　《通知》還提出，優(yōu)化定標(biāo)委員會組成。由招標(biāo)單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任定標(biāo)委員會組長，定標(biāo)委員會可由單位班子成員、業(yè)務(wù)骨干、外部專家等組成，但外部專家人數(shù)不得超過定標(biāo)委員會成員總數(shù)的三分之一。

　　對招標(biāo)人而言，“評定分離”制度改革后，減少了外部專家對定標(biāo)結(jié)果的絕對影響，強化了招標(biāo)人內(nèi)部決策的主導(dǎo)性。再加上定標(biāo)委員會成員要對決策長期負(fù)責(zé)，招標(biāo)人會綜合考量項目的長遠(yuǎn)規(guī)劃和整體需求。換句話說，招標(biāo)人現(xiàn)在不僅僅是找一個有能力承接單次項目的“乙方”，更多的是尋找更得力的建設(shè)工程長期合作“伙伴”。

　　廣州安居集團(tuán)合約管理部副部長李秀泉告訴記者，集團(tuán)負(fù)責(zé)政府投資項目建設(shè)的全資下屬企業(yè)廣州安居投資發(fā)展有限公司已根據(jù)《通知》新規(guī)則，及時制定并印發(fā)《“評定分離”操作指引》。“計劃2025年招標(biāo)的多個政府投資公租房項目，將嚴(yán)格落實《通知》要求，采用‘評定分離’模式，企業(yè)投資項目也將參照采用。”

　　新的政策導(dǎo)向，將激勵市場主體更加注重以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)與質(zhì)量、更有針對性的技術(shù)方案等“硬功夫”獲得業(yè)主口碑、提升中標(biāo)概率。“現(xiàn)在我們編制投標(biāo)文件的時候，會突出跟項目匹配的履約能力，提升答辯團(tuán)隊的專業(yè)能力，讓招標(biāo)方能一眼看到我們的優(yōu)勢。”廣州市建筑集團(tuán)有限公司市場發(fā)展部總經(jīng)理黃峻峰說。

　　全國首提客觀量化 明確定標(biāo)要素

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、長江經(jīng)濟(jì)帶研究院副院長、公共資源交易研究中心主任王叢虎直言，“評定分離”作為強化招標(biāo)人主體責(zé)任的重要制度創(chuàng)新，一直以來受到社會各界的高度關(guān)注，同時也伴隨著一些質(zhì)疑的聲音。實踐中，確有一些地方的“評定分離”創(chuàng)新有些過頭，甚至表現(xiàn)出地方保護(hù)主義的傾向。

　　廣州在這次“評定分離”改革舉措中，最令人矚目的是在全國首提推行定標(biāo)客觀量化。《通知》明確，招標(biāo)人應(yīng)優(yōu)先考慮對定標(biāo)擇優(yōu)要素進(jìn)行客觀量化，政府投資項目可以將投標(biāo)報價是否存在漏項、缺項、嚴(yán)重不平衡報價，投標(biāo)人是否發(fā)生安全生產(chǎn)和工程質(zhì)量事故、是否串通投標(biāo)及行賄等作為定標(biāo)因素。

　　“這意味著，要摒棄‘開開會’‘舉舉手’等主觀、模糊的方式確定中標(biāo)人，通過客觀、量化評審來降低定標(biāo)的主觀性、隨意性，壓縮打招呼、行賄等權(quán)力尋租的空間，最大程度確保‘公正’和‘擇優(yōu)’之間的平衡，也有效避免了可能的地方保護(hù)主義。”王叢虎說。

　　目前，廣州安居集團(tuán)已在相關(guān)招標(biāo)項目中設(shè)置量化定標(biāo)因素，使定標(biāo)階段的評審更科學(xué)、規(guī)范。后續(xù)，該集團(tuán)將研究如何將嚴(yán)重不平衡報價、投標(biāo)人是否發(fā)生安全生產(chǎn)和工程質(zhì)量事故、合同履約情況、信用評價情況等納入定標(biāo)因素，遵循“質(zhì)量優(yōu)先、合理低價”的原則開展定標(biāo)工作。

　　對投標(biāo)的企業(yè)來說，客觀量化的定標(biāo)要素讓企業(yè)在投標(biāo)時能夠更明確“努力方向”。中建國際投資（廣東）有限公司副總經(jīng)理邵普法說，相比過去“定標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)模糊”，量化規(guī)則可以幫助我們明確具體的工作目標(biāo)，有針對性地準(zhǔn)備投標(biāo)文件，讓我們更清楚今后需要在哪些方面做提升。

　　明確“雙公開”“雙存檔” 強化監(jiān)督制約

　　值得關(guān)注的是，《通知》還明確建立定標(biāo)信息“雙公開”制度。采用“評定分離”的項目，定標(biāo)規(guī)則應(yīng)隨招標(biāo)公告或招標(biāo)文件同步公開，定標(biāo)階段評分或票數(shù)應(yīng)當(dāng)主動對外公開。

　　“對招標(biāo)人來說，‘雙公開’既是‘緊箍咒’，更是‘護(hù)身符’。”廣州市建設(shè)工程招標(biāo)管理辦公室副主任熊光蔚打比方來說明，“定標(biāo)規(guī)則公開”意味著招標(biāo)人必須在定標(biāo)活動開始前，就將“游戲規(guī)則”公之于眾，有效避免事后因人設(shè)規(guī)、暗箱操作的可能。

　　此外，《通知》提出的“雙存檔”機制，即“決策情況抄送紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)備案”“決策文件、決策依據(jù)等關(guān)鍵資料納入招標(biāo)投標(biāo)檔案備查”，則讓“雙公開”得以形成強大的事后追溯和監(jiān)督壓力，可極大震懾“打招呼、遞條子”等企圖，真正讓主體責(zé)任落地生根，形成有力約束。

　　而對于投標(biāo)人來說，“雙公開”“雙存檔”機制是“公平秤”也是“導(dǎo)向標(biāo)”。這兩個機制能夠有效保障程序公平公開，所有投標(biāo)人信息對稱，事前知規(guī)則、事后知結(jié)果，增強了招標(biāo)公信力。“大家能通過透明化的程序查詢公開信息找差距，清楚知道自己和對手的優(yōu)劣勢，真正通過招投標(biāo)程序讓業(yè)主需求成為第一競爭力。”中建四局第一建設(shè)有限公司紀(jì)委書記蘇俊林說。

　　“更重要的是，能讓企業(yè)更信任廣州市場。”珠江實業(yè)集團(tuán)下屬珠江建設(shè)發(fā)展有限公司董事長王志強認(rèn)為。一方面，監(jiān)管部門和紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)能通過公開信息看清定標(biāo)全過程，判斷合規(guī)性，從程序監(jiān)管延伸到實質(zhì)監(jiān)管，提升精準(zhǔn)度；另一方面，企業(yè)最看重市場公平，本次改革能體現(xiàn)政府搞“陽光招標(biāo)”、建公平營商環(huán)境的決心。“可以預(yù)見，未來將有更多的企業(yè)愿意參與廣州項目的投標(biāo)。”王志強說。

　　既扎緊制度籠子，也向創(chuàng)新要辦法。廣州積極探索將“招投開評定”全流程數(shù)據(jù)納入政務(wù)區(qū)塊鏈平臺，充分利用其去中心化、不可篡改、安全透明等特性強化震懾。據(jù)介紹，2019年，廣州交易集團(tuán)率先在全國公共資源交易領(lǐng)域引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，創(chuàng)新實踐“區(qū)塊鏈+公共資源交易”方案，實現(xiàn)數(shù)據(jù)上鏈存證、確權(quán)授權(quán)、互認(rèn)共享等功能。今年以來，該集團(tuán)又積極推進(jìn)與政務(wù)區(qū)塊鏈平臺的跨鏈對接，實現(xiàn)評定分離等數(shù)據(jù)的上鏈存證和在線查證，確保招投標(biāo)全過程可追蹤、結(jié)果可追溯。

　　不搞“一刀切” 穩(wěn)妥有序推進(jìn)

　　值得注意的是，廣州“評定分離”改革并非激進(jìn)的“一刀切”——既沒有完全撇開專家、只讓招標(biāo)人獨斷定標(biāo)，也并非強制所有建設(shè)工程項目都采用這一模式，而是兼顧專業(yè)性與適配性，分步驟、按場景穩(wěn)步落地，充分體現(xiàn)治理智慧。

　　比如說，強調(diào)“專業(yè)人做專業(yè)事”。招標(biāo)人可在標(biāo)前策劃、清標(biāo)、定標(biāo)及建立造價數(shù)據(jù)庫等環(huán)節(jié)，委托行業(yè)專家或?qū)I(yè)機構(gòu)提供專業(yè)支撐。行政監(jiān)督部門也可委托專家或?qū)I(yè)機構(gòu)對定標(biāo)結(jié)果的合規(guī)性、合理性進(jìn)行評估，使監(jiān)管工作“有的放矢”。

　　為什么引入外部專家成為定標(biāo)委員會成員，但人數(shù)又不得超過三分之一？市建設(shè)工程招標(biāo)管理辦公室副主任熊光蔚回應(yīng)，一方面是前期調(diào)研時部分招標(biāo)人反映具備相應(yīng)專業(yè)能力的在職員工數(shù)量不多，組建定標(biāo)委員會困難，另一方面也是希望充分發(fā)揮行業(yè)專家作用，實現(xiàn)“專業(yè)人做專業(yè)事”。

　　“不超過三分之一，是為了讓招標(biāo)人的意見占主導(dǎo)，充分落實招標(biāo)人主體責(zé)任，具體比例定為‘三分之一’則是參考了北京等地的相關(guān)規(guī)定。”她介紹，在制定措施的過程中，廣州主動學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)其他城市在“評定分離”實踐中的經(jīng)驗，既吸納“他山之石”，又結(jié)合廣州實際落地。

　　適用范圍不搞“一刀切”也是這種智慧的體現(xiàn)。不可諱言的是，“評定分離”制度客觀存在增加操作復(fù)雜性、延長決策時間等缺點，在全國各地推行情況不一，既有積極探索并取得成果的，也有推行不久就暫停的。廣州深知，改革是一個漸進(jìn)的過程，要“小步快跑”，才能積小勝為大勝。

　　哪些項目適用“評定分離”？熊光蔚表示，判斷項目是否適用“評定分離”，要綜合看項目性質(zhì)、規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜度，以及招標(biāo)人的管理能力和責(zé)任承擔(dān)能力，不是單一因素說了算。

　　“比如設(shè)計、監(jiān)理項目，沒法單靠價格判定優(yōu)劣，需要招標(biāo)人結(jié)合長遠(yuǎn)需求綜合選擇，就更適合這一模式；國有資金尤其是政府投資項目，強調(diào)公共責(zé)任，需要清晰的權(quán)責(zé)對等機制，也更適宜采用。”她說，“但對那些用通用技術(shù)的小型項目，靠合同履約、信用評價就能保障實施，‘評定分離’就不是必選項。”

　　勇做“先行者”，也當(dāng)“實干家”

　　制度改革藍(lán)圖繪就，能否有效貫徹落實、真正從“紙面”走向“地面”，事關(guān)改革成敗。據(jù)了解，下一步，市紀(jì)委監(jiān)委將把推動落實工程建設(shè)項目招投標(biāo)領(lǐng)域改革制度納入“一把手”監(jiān)督提醒談話、“一把手”述責(zé)述廉、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核重要內(nèi)容，對招投標(biāo)領(lǐng)域問題多發(fā)頻發(fā)的單位，由市委書記或市紀(jì)委書記對招標(biāo)單位“一把手”開展監(jiān)督提醒談話，當(dāng)面通報問題與不足，督促制定措施整改落實，適時組織“回頭看”檢查，確保改革落地落實。

　　改革永遠(yuǎn)在路上。在采訪中，不少企業(yè)也對“評定分離”制度進(jìn)一步改革提出期待：例如，參考四川省已出臺相關(guān)試行工作指引、成都市已出臺試行實施細(xì)則，希望廣州加快出臺“能落地、真管用”的工作指引或細(xì)則來落實改革措施；建議?完善異議與投訴處理機制，配套出臺更高效、更詳細(xì)的異議處理流程。

　　跳出“舒適區(qū)”，勇做“先行者”，也當(dāng)“實干家”。廣州以推進(jìn)“評定分離”制度改革為切口，既打破了傳統(tǒng)招投標(biāo)模式的路徑依賴，又用精細(xì)化設(shè)計回應(yīng)市場主體訴求、破解實踐痛點。這條以改革破題、以實干開路的探索之路，不僅為自身工程建設(shè)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展注入動能，也將為全國招標(biāo)投標(biāo)治理體系完善提供可復(fù)制、可推廣的“廣州經(jīng)驗”，持續(xù)書寫新時代城市治理現(xiàn)代化的鮮活答卷。

　　專家觀點

　　王叢虎

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、長江經(jīng)濟(jì)帶研究院副院長、公共資源交易研究中心主任

　　做實“評定分離”招投標(biāo)治理的新樣板

　　“評定分離”作為強化招標(biāo)人主體責(zé)任的重要制度創(chuàng)新，一直以來受到社會各界的高度關(guān)注。廣州此次“評定分離”改革稱得上是招投標(biāo)治理的新樣板，也是制度改革賦能城市治理的新典范。《通知》明確了“評定分離”的具體操作規(guī)則，并進(jìn)一步細(xì)化了監(jiān)督程序。相關(guān)規(guī)定不僅做實了招標(biāo)人的主體責(zé)任，也追求定標(biāo)的公平公正、公開透明。其中明確規(guī)定招標(biāo)單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任定標(biāo)委員會組長，定標(biāo)委員會的定標(biāo)規(guī)則不僅要公開，還必須在綜合考量評標(biāo)意見、清標(biāo)情況基礎(chǔ)上，遵循“質(zhì)量優(yōu)先、合理低價”原則獨立評分或投票確定中標(biāo)單位。此舉有效避免了定標(biāo)的隨意性和可能的地方保護(hù)主義，真正發(fā)揮了公開競爭的效益和效能。